Discurso del Diputado Rodolfo Francisco Covarrubias Gutiérrez, Presidente de la Comisión de Protección Civil de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, durante el Simposio Internacional de Protección Civil, organizado por la Universidad Nacional Autónoma de México y la Coordinación General de Protección Civil de la Secretaría de Gobernación, el día 22 de septiembre de 2005.
Es un grato honor participar en este Simposio Internacional de Protección Civil, organizado por la Universidad Nacional Autónoma de México y la Coordinación General de Protección Civil de la Secretaría de Gobernación. Felicitamos a estas instituciones por fomentar la discusión de estos temas tan importantes, considerando la alta calidad de los expositores nacionales y extranjeros. A nosotros nos corresponde hablar sobre La Normatividad en materia de Protección Civil. Abordaremos este tema, a partir de una breve reseña histórica para luego establecer algunas líneas muy puntuales sobre las características del marco normativo en el Distrito Federal.
Es justo comenzar señalando que la Protección Civil en nuestro país ha recibido un fuerte impulso en los últimos veinte años. La destrucción que generó la explosión de San Juan Ixhuatepec en 1984 y sobre todo, el impacto de los sismos de septiembre de 1985, establecieron la necesidad de crear los programas institucionales encargados de la prevención, atención y restablecimiento de las emergencias, en el marco de una política de Estado.
Si el origen del concepto de la protección civil está en los escenarios de guerra en la primera mitad del siglo pasado, su consolidación aparece hasta cuando la organización civil apropia las estrategias y metodologías para garantizar la salvaguarda de la población en situaciones de desastre natural.
En diciembre de 1983, la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, ratifica el Protocolo 2 adicional al Tratado de Ginebra “Protección a las víctimas de los conflictos armados internacionales”, donde se establecen las tareas humanitarias destinadas a proteger a la población contra los peligros de las hostilidades y catástrofes, además de definir las características de los organismos, personal y materiales de la protección civil.
Como reacción al colapso de septiembre de 1985, en octubre se crea la Comisión Nacional de Reconstrucción, integrada por seis comités. Uno de ellos, el de Prevención de Seguridad Civil, se ocupó de elaborar el diagnóstico de los riesgos previsibles, de diseñar los planes y programas específicos de seguridad civil, de recomendar los instrumentos de coordinación y concertación entre las instancias participantes, así como de organizar y establecer el Sistema Nacional de Protección Civil.
Entre otras directrices, este Sistema establecería y fomentaría los preceptos legales, programas, estrategias, manuales e instrumentos de organización, operación y procedimientos. Finalmente, el 6 de mayo de 1986, se publica en el Diario Oficial de la Federación, el Decreto del Ejecutivo Federal por el que se aprueban las Bases para el establecimiento del Sistema Nacional de Protección Civil, punto de partida del entramado jurídico en la materia a nivel nacional y, por supuesto, en el Distrito Federal.
En el año 1996, se publica la primera Ley de Protección Civil para el Distrito Federal. En el artículo primero se definen las normas y principios básicos que regirán las acciones de protección civil en el Distrito Federal; las bases para la prevención y mitigación ante las amenazas de riesgo geológico, fisicoquímico, sanitario, hidrometereológico y socio-organizativo; los mecanismos para implementar las acciones de mitigación, auxilio y restablecimiento; las condiciones para promover y garantizar la participación social en protección civil, y las normas y principios para fomentar la cultura de la protección civil y autoprotección en los habitantes del Distrito Federal.
Más tarde, la II Legislatura de la Asamblea Legislativa, en el año 2002, abroga la ley de 1996 y promulga un nuevo ordenamiento de protección civil, conservando los principios fundamentales. En esta segunda ley, integrada por 106 artículos, se sientan las bases para la colaboración de los distintos órdenes de gobierno y los ciudadanos en materia de prevención y atención de siniestros; se establece la gama de atribuciones del Gobierno Central del Distrito Federal y de las Delegaciones Políticas, en asuntos como aprobación de programas internos y especiales de protección civil, atención de emergencias y calamidades, coordinación en caso de riesgo, fomento y difusión de la cultura de la prevención y se definen los principios de la participación social en materia de protección civil, entre otros aspectos.
El Reglamento de la ley y las Normas Técnicas de Referencia para la Elaboración de Programas Internos de Protección Civil, son las herramientas complementarias, que de manera específica y a detalle, depuran los principios generales, haciéndolos más asequibles y operativos.
En términos orgánicos, el marco institucional de la Protección Civil en el Distrito Federal está integrado por las dependencias y entidades de la Administración Pública, por los organismos de coordinación entre la Federación, el Gobierno Central y los gobiernos delegacionales y por la representación de los grupos sociales y privados que participan en las actividades en la materia, los cuales conforman tres estructuras estrechamente relacionadas: la primera, de las autoridades con funciones ejecutivas; la segunda, de los consejos con funciones consultivas y de coordinación, y la tercera, de participación de los grupos voluntarios.
Sin duda, una sola disposición normativa estaría muy lejos de agotar las aristas de la protección civil. Por más completa que sea una norma, sea en términos de un código o de una ley, las condiciones que se necesitan para lograr la prevención, atención y restablecimiento de las emergencias, el fomento de la participación social y la consolidación de la cultura de la protección civil, tendrían necesariamente que tratarse en otros puntos del amplio orden jurídico.
Si recurrimos al concepto de sistema jurídico, entendido como conjunto de disposiciones normativas interrelacionadas, vinculadas estrechamente mediante relaciones de información, comunicación y dependencia, tendremos una perspectiva más exacta del carácter de la protección civil, en términos de su regulación. Como resultado de un diagnóstico de las leyes locales, sabemos que en por lo menos treinta disposiciones jurídicas, distintas a la ley específica, se hallan referencias propias de la materia que nos ocupa.
La Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal define directrices que en materia de protección civil deben contener el Programa General de Desarrollo Urbano del Distrito Federal y los programas delegacionales. Esta disposición permite que la planeación urbana esté asentada sobre las bases de la seguridad, la viabilidad y la suficiencia. Es conocida la prohibición de construir sobre suelos de conservación, barrancas y zonas afectadas por los hundimientos diferenciales.
En la Ley de Obras Públicas se establecen los requisitos de los estudios sobre mecánica de suelos y sismología que deberán satisfacer las construcciones estatales. El Reglamento de Construcción del Distrito Federal, en términos más amplios, ofrece umbrales de mayor seguridad estructural y condiciones de sismo-resistencia, así como especificaciones técnicas que deberá tener toda construcción para cumplir los estándares de protección civil.
La Ley Ambiental, por su parte, previene sobre las restricciones que deben atenderse en las zonas naturales protegidas, regula las prohibiciones sobre descarga de residuos industriales al drenaje, los cuales podrían generar explosiones, y sobre quema de residuos sólidos, generadores de incendios. De igual manera, al tratar lo relativo el rebase de los niveles de contaminación, previene un desencadenamiento de calamidades por un agente perturbador de carácter ambiental.
En la Ley para el Funcionamiento de los Establecimientos Mercantiles se mencionan concretamente los requisitos de seguridad, entre ellos, los relativos a salidas de emergencia y límites de afluencia, que deberán satisfacer estos espacios para la obtención de las licencias y permisos. Paralelamente, la Ley para la Celebración de Espectáculos Públicos en el Distrito Federal señala las obligaciones que los prestadores de estos servicios tendrán que cumplir en materia de protección civil, específicamente, mediante la emisión de un Programa Especial ante situaciones de emergencia.
La Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal establece la distribución de competencias entre las dependencias del gobierno central y las instancias administrativas desconcentradas y descentralizadas. Se definen las atribuciones correspondientes a la Secretaría de Gobierno, a la Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda, a la Secretaría de Obras Públicas y a las Delegaciones Políticas, por mencionar a las más importantes.
Esta breve exposición de las leyes vinculadas con la protección civil sirve para ejemplificar la extensión de nuestro tema en un análisis horizontal. A medida que se vuelve más específica la regulación, por ejemplo, en las normas técnicas, mayores relaciones de vinculación se logran percibir. Las normas técnicas complementarias de construcción, recientemente publicadas, consiguen definir premisas altamente especializadas en rubros como colocación de instalaciones de gas, cableado de electricidad o tipología de materiales de construcción.
Aun mayor es la complejidad de la protección civil, si se establece un análisis vertical de la normatividad. Cuando se tratan asuntos relativos a los sistemas estratégicos, sistemas vitales e instalaciones de seguridad nacional, por citar los casos más representativos, las leyes locales y federales adquieren relaciones de concurrencia y coordinación, vinculación y suplencia. Los mecanismos, a veces no tan claros, requieren el escrutinio de la interpretación normativa con la finalidad de atinar las soluciones más eficaces sin romper el marco jurídico.
Es claro que más que intentar restringir la protección civil a un conjunto cerrado de disposiciones, tendremos que verla en una perspectiva amplia. Desde el punto de vista operativo, empresarial, académico o legislativo el carácter multidisciplinario de la protección civil no está en tela de juicio. Sólo bajo esa óptica se podrán tener mejores herramientas para lograr la efectiva salvaguarda de la población y el entorno.